《南北韓》:兩韓統一大概需要花多少錢?

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  文:金鍊鐵

  朴槿惠政府和李明博政府一樣強調「做為結果的統一」,而非「做為過程的統一」。對於南北關係的未決問題都還沒提出相關對策,就強調某一天統一會突如˙其來。朴槿惠政府端出來的「統一大成功論」,本身就充滿了矛盾和混亂。

  可以算出統一的費用嗎?

  統一大成功論認為統一帶來的利益會大於統一的費用。針對統一大成功論提出數據分析的申昌旻教授推算,統一後,十年間的相關花費約為GDP的百分之七左右,還預估,光南韓每年就可以達到百分之十一的經濟成長。申教授還推算出,統一後十年間南韓的國民所得水準將達到七萬七千美元,北韓則是三萬八千美元。

  到目前為止,有關統一費用問題的討論很多,每一位研究者的計算結果差異也很大。少則五百億美元,多則五兆美元,相差在一百倍以上。依照不同時間基準點的南北所得差距,以及所得差距要拉近到什麼程度,計算結果會有很大的差異。從這個角度來看,或許「對難以具體預測未來的統一,要正確算出花費是不可能的」才是適當的看法。

  計算統一費用時,當然可以考慮吸引民間企業和外國投資,以減少政府財政支出,所以最好不要將所有費用都列入政府財政支出,然後據此換算為每位國民的負擔金額。此外,費用當中並非只有消費性支出,投資性的支出雖然短期上視為費用,但就長期來說未來將可成為收益。

  統一的收益要量化更是困難,因為當中有不少是難以計算的無形價值。除了政治、外交上的收益外,一定也有不少是社會文化上的收穫。雖然不能忽略經濟收益的成長潛力與效應,但更重要的是必須要有適當的成長策略來做為支撐基礎。

  另一方面,也出現了一些誇大統一經濟收益的說法。舉例來說,在討論北韓地下資源的經濟價值時,有些人會提出一種樂觀論,認為可以將北韓礦產資源所獲得的利益充當部分的統一費用。不過北韓的礦產資源雖然豐富,但是對其具體的埋藏量與經濟價值卻有各種不同的評估。像無煙煤或鐵礦的品位(總重量中有用礦物的含量比例)偏低,經濟價值也低;銅、碳酸鎂、鋅也是被評估為相對於開採費用經濟價值並不算高。

  如果我們希望未來最終能實現統一,相關費用就必須設法減少,並將統一的利益極大化。為了達到這個目的,統一的過程就更為重要。統一的花費要減少到一個轉折點,讓收益反大於支出──也就是「轉折的溪谷」,方法不外乎透過共存與共榮的過程,建立互惠的結構。從這個角度來看,統一大成功論最大的缺點就是沒有提到統一的過程。只有強調統一的結果而沒有留意過程,充其量就是延伸由來已久的吸收統一論,內容了無新意。

  保守政府為何一直強調「統一之後」

  自李明博政府以後,南北關係已經轉為冷戰時期的傳統對立關係。朴槿惠政府的對北政策也和李明博的策略相近。南北關係處於谷底,加上缺乏改善關係的意志,在這種情況下只好把焦點放在談論統一。每當對北政策失敗、南北關係惡化時,政府就端出統一論,這種例子在南北關係的歷史上屢見不鮮。

  政府之所以公開主張吸收統一論,是因為南北關係已經惡化到無需意識對方的存在。如果南北關係維持正常,而且還有未決案件需要互相協商,就不會單向發表統一方案。因此「做為過程的統一」與「做為結果的統一」是互為矛盾的。朴槿惠政府的對北政策中所強調的工作,大致上都與南北關係的現實無關。如果實質的對北政策仍然沿襲強硬做法,同時卻又對未來議題提出主張,最後落實的可能性就越來越低。包括統一大成功論在內,還有在非武裝地帶蓋世界和平公園及鐵道接軌歐亞大陸的構想,都應該列為長期目標,而非未決問題。更重要的是要有達成目標的方法,但是政策中並沒有具體提出要「怎麼做」,同時也缺乏目標達成的過程。

  如果想在統一過程中將經濟利益極大化,第一步應該要先擴大雙方互利領域的經濟合作。「五?二四措施」造成所有南北經濟合作中斷,在此狀態下,很難想像會有長期的統一經濟利益。開城工業區的發展與新的產業工業區也一樣,甚至在非武裝地帶蓋和平公園的過程,同樣都有許多未決問題需要討論解決。

  弔詭的是非武裝地帶反而成為最軍事化的區域。韓戰後南北雙方以軍事分界線為基準,各自延伸兩公里劃設出非武裝地帶。但在經歷冷戰時期後,崗哨前進此地,武器搬入,這裡變身為武裝地帶。因此許多專家認為,將空有其名的非武裝地帶轉換為實質的非武裝地帶,是建立信任相當重要的措施。為了在非武裝地帶蓋和平公園,南北韓之間應當以信任做為後盾,所以軍事信任的建立措施必須同步展開。既不改善南北關係,也不提出如何在非武裝地帶蓋和平公園,朴槿惠政府不注重過程、只強調結果,北韓當然會感到懷疑。朴槿惠政府的統一大成功論反而成為南北實質關係惡化的依據。

  製造出來的「北韓崩潰論」

  李明博政府認為不需要和北韓對話與協商,是因為先預設了北韓崩潰論。為使北韓加速崩潰,強化制裁或是針對北韓崩潰後的狀況與吸收統一預做準備,就成了對北政策的全部。朴槿惠政府提出的統一大成功論也一樣,都是立基於北韓崩潰論。

  朴槿惠政府利用二○一六年八月的太永浩流亡事件做為北韓崩潰論的證明。在英國流亡的太永浩既非游擊隊第二代,也不是金正恩的祕密資金管理人,更不是最高層的脫北者。他是負責宣傳工作的外交官,是原本派駐結束就應該歸國的公使。朴槿惠政府主張,太永浩的流亡就是金正恩體制不安定的證據。雖然金正恩體制在初期有一些像是肅清張成澤等的偏激行動,給人體制不安穩的印象,但他仍在二○一六年召開了距離上一次時隔三十六年的第七次黨代表大會,推動整頓黨的組織和人事。金正恩體制初期常見的菁英更替後來也逐漸穩定,像朴奉珠總理這樣的元老依然扮演重要的角色,同時也完成了世代交替。

  金正恩體制上台後,菁英層的脫北人數的確多少有增加的趨勢,其中有外交官,也有從事貿易的工作者。不過和過去相比,脫北的層級與人數並沒有急速擴大增加。換句話說,這尚不足以做為「異常徵兆」的佐證。二○一六年上半年的脫北者人數為七百四十九人,雖然較二○一五年同期間的六百一十四人增加百分之二十二,但是如果和二○一四年同期間的七百三十一人、二○一三年的七百一十七人比較,則是相去不遠。

  南韓大量報導太永浩的事,是從總統的北韓崩潰論發言與統一部的背景說明開始的。「相關部門」裡流傳著「未經確認的諜報」,部分電視台幾乎整日都在處理北韓的議題,政府指定、製作的報導傾巢而出,用來滿足國內政治需求的北韓相關報導,已泛濫到無以復加。雖然朴槿惠總統向北韓人民喊話直接過來南韓,然而南邊卻沒有給脫北者更多的溫暖。以二○一五年十二月為基準比較死亡人數,南韓的自殺率已經是世界數一數二的,高達百分之四點八,但脫北者的自殺率為百分之十二點二,是前者的二點五倍。生活艱難是自殺的主要理由。此外離開「溫暖南方國度」的脫北者也不在少數。自二○一二年到二○一六年間有五十三人又再離開前往第三國,十九人回到北韓。

  立基於北韓崩潰論的統一大成功論將南北關係惡化歸責於北韓的挑釁,而且只從北韓的內部動亂去探究挑釁原因,而不是探究南北關係的轉變,甚至還宣傳北韓的崩潰可以帶來統一。耗費國力去計算難以預測、未來時間點不明確的統一費用及統一收益,是沒有建設性的。更甚者,政府一邊追求統一費用最高的急進式吸收統一,同時卻又主張「統一大成功論」,邏輯本身就存在矛盾。統一大成功論製造緊張的南北關係,除了提供北韓當權階級名正言順的理由以維持體制,還激化南北關係對立,穩固分裂體制,最後的結果自然離統一越來越遠。

  另一方面,討論統一議題時,還必須重視跨黨派的合作與協議。如果是以意識型態或政治派別的立場討論統一,將難以達成共識。以德國的統一為例,社會民主黨和基督教民主黨以跨黨派合作討論對東政策,就帶動了政策的延續性及國民的共識。台灣對中國政策有變動時,也會尋求國民的共識。繼蔣經國之後接任的李登輝總統曾在一九九○年六月召開國事會議,與在野黨和知識分子、社會各界指導者齊聚討論時代的爭議,達成共識。會議中決議,政府將透過憲改推動政治民主化,並承認中國為政治實體,決定建構新的雙邊關係。同年十月成立「國家統一委員會」,就是因為重視對中國政策的社會共識。委員會由總統直接擔任委員長,並有社會各界代表參與。朴槿惠政府雖然成立了和台灣類似的「統一準備委員會」,但未致力於尋求共識。

  最重要的是,統一務必要以和平的方式達成,這是憲法精神,也是多數國民同意的統一基本理念。朴槿惠總統不提和平,只強調統一。但唯有「和平手段達成的統一」才具有永續性。

  就像葉門的例子,雖然已經統一,但是因為沒有尋求和解與合作,最後又再度發生戰爭。在韓半島建立和平,是必須集中國家力量推動的「時代課題」。朴槿惠政府深陷於沒有實質內涵的統一論,對建立韓半島和平所要面對的課題漠不關心,也忽略了憲法規定,沒有做到總統和平追求統一的義務。

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  書籍介紹

  本文摘錄自《南北韓:東亞和平的新樞紐》,時報文化出版

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  作者:金鍊鐵

  譯者:蕭素菁

  兩韓統一的結果?一起發大財,或是一方經濟被拖垮?

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  市面上唯一由部長級官員撰寫的兩韓關係史,親北部長在文在寅的期待下,

  對兩韓、對美中,對整體東北亞局勢,將帶來何種影響?

  本書作者金鍊鐵二○一九年四月獲聘為統一部長,他所主張的統一、開放、溫暖對北政策,能否弭平兩韓各方面的矛盾,帶來東亞和平的新契機?從他書寫的南韓歷史評論與展望,便可預測文在寅政府的外交政策走向,進而了解東亞未來的發展。

  責任編輯:羅元祺

  核稿編輯:翁世航